目标模式的划分标准使得行政程序法目标模式的划分具有相对性。

第三种，适用新法废止旧法的规则，适用统一法典。如联合国《公民权利及政治权利国际公约》确立了刑事被告人在刑事审判中享有的最低限度程序保障： (1)获知被控罪名及案由; (2)获有充分的时间与便利准备辩护并与辩护人联络; (3)获得迅速审判; (4)有权委托辩护人，并获得公设辩护人协助;(5)有权与对方证人对质，并申请法院传唤他所提出的证人出庭作证; (6)有权获得翻译帮助; (7)不得强迫被告人自证其罪。

该理论认为，正义是一种开放性、容纳性很强的价值，它的含义会随着时代的发展而产生变化，而且不同的法学理论对正义的解释也各不相同。[10]此处所谓的行政法的法典化取后一种理解，并非关于行政管理事项的具体法律的整理，而是特指贯穿全体的总则法规。此后二十年来，中国行政法学界，包括理论与实务工作者，都为在中国建立完善的行政程序法制，作出了不懈的努力。第三种观点认为行政程序法的目标模式可以分为公正(权利)模式和效率模式两种[17]。在程序的进行一章中又规定了程序的启动、调查制度、证据制度、听证制度、说明理由等内容。

[47] 意大利1990年正式出台的《行政程序与公文查阅法》与此草案相比较，内容及立法架构发生了根本变化。行政权力运行过程中涉及三类主体：行政权力的行使者、行政权力针对的对象、其他协助行政权力运行的主体。当然，体制、机制、立法等比较宏观的改革创新也很重要，但难度更大，更需要稳健推进。

另一类是当代的柔性管理方式，可谓之增量的行政方式，如行政指导、行政合同、行政规划（非羁束性的规划、计划）、行政服务、行政给付、行政资助、行政奖励、行政调解、提供信息等，具有民主品格的此类柔性管理方式作为创新成果，与刚性管理方式相对应、相配合，体现了广泛参与、两造互动、平等协商、自由选择等行政民主性的基本要求，在行政实务中被自觉或不自觉地广泛运用，发挥出特殊的行政管理功效。软法是指由多元主体非经正式的国家立法程序而制定或形成并由各制定主体自身所隐涵的约束力予以保障实施的一般性行为规范。对于公众参与行政管理过程、成为行政助手的法治发展意义，现在还没有被普遍、深刻地认识到，因此出现过许多教训。人们的观念就是人们的眼镜。

在此基础上，2010年颁布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》第14条提出，要推进政府职能转变和管理方式创新。市场经济体制下的法律价值观念是鼓励竞争、尊重个性、尊重人权、注重效率。

泉州、吉林、北京、沈阳、苏州、台州、永川、眉山等等地工商行政机关，近年来尝试运用行政指导，建设非强制行政管理机制，促成了行政机关与行政相对人的协调关系，取得了提高监管功效、构建和谐工商和服务型工商的积极效果。公务人员应当树立服务意识、改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、给付行政、指导行政的时代潮流，由单一的行政管理转向社会治理，积极为公民提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。特别是对于行政机关工作的领导同志来说，要求其适应新形势树立新的民意观、发展观、政绩观和治理观，这是提高依法行政能力、全面推进依法行政、建设法治政府的要义。这四种表述分别出自：罗豪才：《公域之治中的软法》，载《中国检察官》2006年第2期。

例如，行政主体的多元化、社会化发展，行政相对人得以主动地参与行政过程，在行政相对人的财产权利和人身权利受到制度保障的前提下，其政治权利和社会权利逐渐受到关注，依法保障公民参与、行政公开、采用非强制性的行政方式等各项行政民主制度逐步发展。广州、北京等地的公众参与举措等等。[2] 这5个突出特点是：（1）从简单拿来主义，到选择他山之石与挖掘本土资源、创新中国经验相结合。其他许多行政管理领域，如公安、城管、质监、税务、卫生、环保、旅游、教育等领域，近年来也广泛运用行政指导，取得了提高行政管理和行政服务水平的积极效果。

参见：2011年2月20日《光明日报》第一版消息《扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系》（记者：徐京跃等）。然而，过去在行政管理和行政法制改革实践中，实际上对地方的积极性关注得很不够，特别是对于地方的主动性基本上不怎么讲。

【注释】[1] 关于改革开放30多年来中国大陆行政法制发展的阶段性特点，学界将其划分为如下三个时期来加以认知：（1）行政法制建设起步发展时期，时间跨度大致是从1978年到1988年。其中第九条规定：推进依法行政过程中要改革行政管理方式……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。

为方便群众和投资者，他们专门建立了8890（谐音拨拨就灵）服务电话和网络服务平台。改革开放以来在反思传统人治观念的基础上，中国大陆的行政法制建设逐步确立起依法行政观念，进入20世纪末期又把依法治国确立为基本治国方略并上升为宪法原则。这是一个趋势，现在很多行政改革创新都在体现这样的要求——构建和谐社会、改善政府形象的内在要求。从世界政治与法律制度史的角度看，民主的发展脉络是从直接民主到间接民主，再到直接民主与间接民主的结合形态也即综合民主。可见，旨在建设透明、规范、高效、廉洁的阳光政府、高效政府和服务型政府的地方规制改革创新经验，将在逐步深入展开的行政管理体制改革实践中发挥出宝贵的示范启迪作用，对于存在类似问题的其他国家也具有示范参考意义。与改革开放前相比，经过起步发展、规范发展、全面发展这样三个发展时期的中国大陆的行政法制，逐渐发生了如下8个方面的重要变化[1]：第一，法治观念逐步强化。

回应法律价值观变化的行政法行为制度发展，表现为行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励等柔性管理方式更多、更广泛的运用。这个由民间评价政府的重要奖项，旨在总结各级政府及其职能部门推进依法行政、建设法治政府的有益经验，客观公正地评价、推广在建设法治政府方面取得的重要成果。

软法的理论尚不成熟，在学界和实务界尚未形成必要的共识，但其重要的启发作用和实用价值值得重视。（6）要树立接受监督、责任到位、权利救济的观念有效监督是防止权力腐败的关键。

它们也从不同的角度反映了市场经济发展过程中建构新型法律价值观体系的普遍社会追求。二是善用立法权，改革主事者应更严谨、更审慎地对待改革创新工作，更充分、更细致地准备改革创新的总体方案和操作方案，力争做到动机与效果的统一。

行政法学界总结中国大陆改革开放30多年来行政法制的理论发展、观念演进和方法论改进，发现有5个突出特点，第一个就是从简单拿来主义，到选择他山之石与挖掘本土资源、创新中国经验相结合。但也有一些部分恰好敏感性不那么强，可以更多地选择时机陆续推出，那就是我们的行政管理（以及社会管理）的体制、机制、方法的改革创新，因此它就成为广义上的政治体制改革中比较活跃且比较稳健的部分，这是宏观的社会背景。并非所有的行政管理行为都需要采取强制的方式，如果那样做，易于造成行政机关与行政相对人之间的冲突对立，不利于建设和谐社会。从这些获奖将目可以看出近年来中国大陆的行政改革创新的大致走向和重点领域，也不难看出既往行政规制改革的缺陷和不足。

（3）要树立行政民主、公众参与、共同治理的观念社会管理也是一项调整改善的政府职能，履行这一职能的过程需要顺应行政民主这一世界潮流。以相对简单一点的无前置审批企业市场准入为例：法定办理时限58个工作日（合464小时），一站式审批方式承诺办理时限9个工作日（合72小时），实施并联为主的一窗式审批的承诺办理时限2个工作日（合16小时），2007年7月1日开始试运行三个月期间实际平均办理时间3小时22分钟，最短办理时间1小时8分钟。

[5]这里谨以行政审批改革为例，来观察分析一些地方如何通过行政规制改革创新举措，富有成效地解决此难题。二是增加了行政透明度，规范了行政服务工作。

可以说，这对于完善中国行政法制的具体制度和学科体系，全面实施依法治国方略，促进宪政和行政法治目标的实现，从而推动社会经济、政治和文化的稳健发展，使中国行政法制能以良好的形象和基础，在21世纪第二个十年获得更快更健康的发展，具有重大的理论和实践意义。例如网上投票、网上追逃、网上公布判决书等等。

所以笔者认为，积极采用行政规划（计划）、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政救助等非强制性的新型行政方式，也应当作为行政规制改革创新的重点或突破口。这种态度具有重大的改革方法论意义。具有不同的法制观念，对于客观事物会有不同的认识，会有不同的法制实践效果。[3] 现在，山东、重庆等一些地方也在积极推动当地的行政程序立法建制工作。

事实上，以往不少地方行政改革创新的本土经验，不仅有效地推动了地方经济与社会发展，而且对中央层面的立法建制和整个行政法制建设，都发挥了积极的示范和推动作用，促使行政管理和行政法制模式，在科学发展观和依法治国方略、依法行政理念的指引下，由过去的集权行政、粗放行政、人治行政、管制行政，逐步转向民主行政、科学行政、法治行政、服务行政，正稳健地走向法治政府和服务型政府，其中的经验值得认真总结研究。而在给付行政领域，则要求政府积极地为公民和社会的各种进步提供支持帮助。

据对20个审批项目的统计，实施并联为主的一窗式审批后的审批事项承诺办理时间比法定办理时间平均缩短了92个工作日，缩减率94％。地方可以侧重进行经济与社会管理方面的改革创新，它们有这样的法定职权。

行政机关的服务能力的高低对于促进经济发展和社会进步具有重大影响。（2）从法律虚无主义到行政法治主义，从形式法治主义再到实质法治主义、功能法治主义。

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